南方周末：中国免费义务教育的百年艰辛路
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http://www.sina.com.cn 2005年11月24日14:41 南方周末
□本报记者 李 梁
□实习生 许桐珲
11月16日，全球CEO领袖年会在北京举行。财政部部长金人庆透露，中央财政将全面
支持农村明年真正实现九年制义务教育。他明确表示，明年要给农村的孩子免去全部学
杂费，对于特别贫困的还要由政府提供免费的书本和住宿费用。
细心的人注意到，金部长的讲话将农村地区实现真正免费的义务教育的时间表提前
了3年。
11月10日，教育部发布《中国全民教育国家报告》，其中的措词是：“争取到2007
年全国农村贫困学生享受免费教科书和住宿生活补助，力争到2010年在全国农村地区全
部实行免费义务教育，2015年在全国普遍实行免费义务教育。”
相隔不过6天，出现两个不同版本的时间表。11月17日，本报记者致电财政部办公厅
新闻办公室，一位工作人员委婉地表示，“这只是财政部原则性意见。”
知名教育学者、北京理工大学教授杨东平得到的信息是：“财政部目前正在主持时
间表的测算工作，正式方案需上报国务院办公会议通过后才能产生。最终的时间表，估
计要到明年1月宣布。”
实际上，不管时间快慢如何，有一点可以肯定，实行了20年的收费“义务教育”，
正在接近历史终点。
义务教育的本义即是免费教育。以义务教育为核心的现代教育制度，百年前在华夏
大地生根发芽，在中国向现代国家的转型历程中历经种种曲折，今天终将返璞归真。
百年教育强国梦
如果追本溯源，中国的义务教育梦，要回到1901年，时任大清头等专使大臣张百熙
出使英国归来，被派为管学大臣。这对他而言，正是一个极好的机会——出使英国期间
，他一直在细细考察：此弹丸小国，为何船坚炮利，一跃为世界经济大国？
张百熙将此归结为“教育”。被任命为管学大臣不久，他便将酝酿已久的教育振兴
计划进呈朝廷。
1904年，清政府颁定《奏定学堂章程》，规定：“儿童自6岁起受蒙学4年，10岁入
寻常小学修业3年。埃各处学堂一律办齐后，无论何色人等皆应受此7年教育，然后听其
任为各项事业。”义务教育自此在华夏大地生根发芽。
中华民国成立后，很快接受了义务教育“免费”的观念。1912年9月29日，教育部公
布《学校征收学费规程》16条，明确规定：“初小、师范、高等师范免收学费”，并对
高小、中学、大学、实业学校、高等专门学校的收费标准作了具体规定，对成绩最优者
，还由学校减免学费。
许多学校成立后，仿发达国家给学生添置校服，令贫寒学生苦不堪言。1919年6月，
北京政府教育部向各省区发文，要求学生不必一律制服：“国民学校施行义务教育，以
普及为主旨，实无一律着制服之必要。”
时值内忧外患，各级学校的建立和发展举步维艰，直到1930年代，现代学校仍然堪
称凤毛麟角。安徽大学教授张德元说，“一般来说一个县里只有一所中学，小学有两所
就不错了。”而在百业凋敝的农村，生活稍像样的农民，也只能把孩子送到私塾，念上
两年“子曰诗云”。直到1949年，全国学龄儿童的入学率也仅20%。
学校只有富人家的孩子才上得起。张德元教授的父亲当时进了县立高级学校(相当于
今天的初中)，一年下来也要几十块大洋。农村的孩子就读于私塾，只要一年给先生交上
三四斗米，中秋春节时上上贡即可。
民国义务教育面虽窄，但政府财政在学校经费投入和老师待遇上却较高。张德元举
例，“当时普通警察一个月两块银洋，县长一个月20块银洋。而在国立小学，校长一个
月可以拿到40块银洋，普通老师拿的俸禄比校长少，但要多过县长。”
不过自新式教育开办以来，对其“食洋不化”的批评就一直存在：代价昂贵、普及
教育遥不可及，城乡差距进一步扩大、教育的内在精神并未更新，等等。平民教育家陶
行知曾激烈抨击为“培养小姐、少爷、‘高级废物’的教育”。
为普及新式教育，1935年5月，国民政府行政院修正通过《实施义务教育暂行办法大
纲》及《民国24年度中央义务教育经费支配办法大纲》。计划拟于10年期内使全国学龄
儿童逐渐由受一二年制义务教育而达于四年制之义务教育。
计划还未行，八年抗战始。
1939年7月28日，抗战相持，国民政府教育部公布《师范学校毕业生服务规程》21条
。其中规定：“6岁至12岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。”“已逾学龄未受
基本教育之人民，一律受补习教育，免纳学费。”
国民政府还规定：“教育经费之最低限度，在中央为其预算总额15%，在省区及县市
为其预算总额30%，其依法律独立之教育基金并予以保障。贫瘠省区之教育经费，由国库
补助之。”战祸连绵，这一规定，最终并未执行。
直到近10年后的1948年8月，国民政府教育部通令各省市教育厅局：遵照宪法第164
条之规定，即教育、科学、文化经费，中央不得少于总预算之15%，省级不得少于25%，
县市级不得少于35%。但这只能是纸上文章——此时的国民党政府已是风雨飘摇。
人民公社撑起“免费”教育
新中国奠基，私塾此后被全面取缔，中国开始仿照苏联模式建设中国特色的现代教
育。
建国之初，百废待兴。为了实现迅速普及初等教育目标，1951年10月，政务院颁布
《关于学制改革的决定》，将工农速成学校、业余学校、识字学校等正式纳入学校系统
，形成工农速成教育、成人业余教育和正规教育三足鼎立之格局。
经过三年国民经济恢复，1952年，全国学龄儿童入学率已达49.2%，小学毕业生升学
率高达96%。“这一指标，已经和改革开放后的同类指标相当。”张德元教授说。
1956年1月，面对国内经济的良好发展态势，教育部印发雄心勃勃的《十二年教育事
业规划纲要》，准备“7年内在全国基本普及义务教育”。到了9月份的中共八大，基本
上普及更变成了“普及义务教育”，时间也延长到12年。
对于农村孩子来说，这是一段好时光。“当时中小学教育收费低，公共保障好，由
上级政府负责教育经费，村民象征性交点钱，即使交不起，中小学也有助学金可以申请
。”张德元说。
人民公社成立后，教育、卫生医疗到水利建设，全由公社包干，“免费”教育的“
好时光”仍然持续，一直到“文革”结束。
期间惟一的波折发生在1960年代初——当时从中小学教育到大学教育，在“大跃进
”风潮中急剧膨胀，教育规模瞬间扩充数倍，随后“三年自然灾害”，教育规模又急剧
萎缩，大批学生被迫失学，小学毕业生的升学率由1952年的96%骤降到1962年的42.6%。
1964年，毛泽东发表著名的甲辰谈话，对农村教育没有受到足够重视提出批评。而
在“文革”中，大批知识分子和知识青年从城里下放到农村的广阔天地，农村学校大量
设立，民办教师也大量出现，全国农村迅速形成了大队办小学，公社办初中，区委会办
高中的新格局。农村学龄儿童的入学率和升学率陡然攀升，前者从1962年的56.1%上升到
1976年的97.1%，后者则由42.6%升至94.2%。
“当时的教育基本免费。”在“文革”中度过小学时代的张德元教授说，“我上小
学的时候，一个学期学费是两毛钱——语文和算术两本教材，每本一毛钱，算起来只相
当于农民抽的两三包烟钱。”
而教师工资同样由县财政负担。“文革时期公办老师工资由县财政全包，民办老师
收入分两部分，一部分为补贴，从7元涨到14元、21元钱，由县财政局出，另一部分算工
分，由生产大队负担。”南京大学社会学系教授张玉林说，“老师工资占教育经费80%的
比例，县财政承担下来很能解决问题，所以当时尽管工资水平低，但基本不拖欠。”
虽然学生上学近乎免费，但教学质量却低。“文革”时期的中小学，一半以上的时
间上课，主要是语文、算术，另一半时间用来学工、学农、学军：随贫下中农下地，到
工厂劳动，或者扛着红旗和部队一样拉练，一天步行三五十公里。
“义务教育”推开收费大门
张德元教授1978年上高中，学费每年5块钱，数年不变。1981年上大学，更是享受到
了“国家全包”的待遇：从洗脸盆、茶缸到床上的被子，全是公费。除此外，一个月还
发17.5元，足够他一人伙食费。“当时工人一个月才30元钱。”张德元说。
1978年，庞大的中国社会主义航船从计划经济的航路上回转，大包干拉开了经济改
革的大幕，教育战线随之开始“拨乱反正”。
大包干改变了“政社合一”的人民公社体制。农民生产的积极性空前高涨，农业生
产突飞猛进，但过去由公社负责的教育医疗和农田水利等公共产品，却一下子无人提供
了。
自1978年肇始的教育改革，重点放在重建高等教育和提高教育质量上。农村地区的
中小学被大幅撤销和合并，教学人才和资金迅速向城镇回流，造成农村学龄儿童的入学
率和小学毕业生升学率持续下降。当时中央在改革过程中迅速注意到了这一现象，连续
发文要求加强农村小学教育。
面对这种情况，1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中要求：“把发展
基础教育的责任交给地方”，中小学教育实行“地方负责，分级管理”。
此后的义务教育法对免费的表述是：“对接受义务教育的学生免收学费，国家设立
助学金，帮助贫困学生就学。”但并没有像其他国家一样直接定为“免费”。
但全国60%到80%的中小学都在农村，义务教育的重担由乡镇和县级政府承担，他们
的经费从何而来？这部法律开了一个政策口子，允许他们“按照国务院的规定，在城乡
征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。
而在1990年代初的义务教育法实施细则中，“实施义务教育的学校可收取杂费”的
口子固定下来，从那时到现在，杂费以各种名目在学生们的缴费单上出现，成为农村乃
至城市居民的主要开支之一。
“收费”拨乱反正
乡镇政府的财力匮乏确是现实，自1989年到1993年间，国家建立乡(镇)级财政预算
后，乡镇财政入不敷出，县财政会予以少量补助，1994年“分税制”改革完成后，财权
上移，县乡政府财源剧减，深陷教育经费不足困境。
此时，国家发布《中国教育改革和发展纲要》，明确提出，国家财政性教育经费支
出占国民生产总值的比例，到20世纪末要达到4%以上。
1992年后，乘着第二轮改革开放的东风，我国的教育事业也开始驶入快车道。2000
年基本实现“两基”——基本普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲——这一宏伟
目标摆上桌面，但对基层而言，这也是一道紧箍。
自1995年起，基层教育收费风开始愈演愈烈。弱小的乡镇财政无法满足农村义务教
育的需求，政府向农民征收教育费用成为常态。
有关部门曾清理过教育收费的名目，除教育附加费、杂费和课本费外，还有赞助费
、考试费、补考费、住宿费等；一些重点中小学还收取与入学挂钩的择校费，强制代收
保险费等。
南京大学社会学系张玉林教授估算，上世纪90年代10年间，全国对农民征收的“教
育附加费”和各种“教育集资”，最保守的估计也在1500亿元。
而1993年《纲要》规定的4%以上的目标，一直未能实现，根据国家公布的资料，实
际上在《纲要》公布当年，这一指标比上年还有所下降，此后一直徘徊在2%到3%左右。
在农村，许多学校是农民自己建起来的，老师的工资和办公费用也由农民来分担，
但令他们尴尬和无奈的是，他们的孩子，仍然不能顺利就读——许多家庭为供孩子上学
，终年生活在贫病之中。
1998年，张艺谋电影《一个都不能少》风行大陆，为上世纪90年代的农村教育，刻
下了一个深切的注脚，片中反映乡村教育的凋敝和老师学生的艰辛，令人嘘唏。
新世纪的努力
2001年1月，中国政府向世界宣布如期实现“两基”的战略目标。但随之而来的是一
场关于教育收费和教育公平的论战，不免费的义务教育成为焦点。
此后，中央政府顺应民意，通过税费改革取消了农民身上的教育附加费。农民负担
开始减轻，但对乡镇政府而言，财政状况也是“雪上加霜”。张玉林说，乡镇财政困境
，一个关键的原因就是无法承受的教育经费。
与张玉林的判断相印证，2001年国务院发展研究中心一项调查发现，农村义务教育
实际上是农民自己负担，全部义务教育投入中，乡(镇)一级的负担高达78%，县财政负担
约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了2%。
税费改革后，“乱收费”的新名词迅速进入人们的眼帘。国家发改委多次统计显示
，教育乱收费举报，连续数年居价格举报首位。从中央各部委到各级地方政府，紧急通
知、调查组、举报电话再加上三令五申，一年年治理风暴刮过，效果却有限。
中央制止“乱收费”的行动，最后演变成了中央和地方政府的博弈。中央电视台报
道称，8月29日，教育部副部长张保庆在公开场合把乱收费的矛头直接指向地方政府：“
我调查的结果是，中小学乱收费主要是地方政府的乱收费。不是学校在乱收费，都是地
方政府逼着学校乱收费。”
事实上，一些地方政府不仅对中央部委的相关规定置之不理，连取消教育附加费都
在暗中抵制。
对收费“义务教育”的广泛批评浪潮中，制度变革已经提上了议事日程，并引起了
中央领导的高度重视。
从2001年起，农村义务教育的投入主体，重心开始从乡镇一级上移到县级政府，教
师工资由县财政发放。但积弱已久的县级财政同样无法承受义务教育的重担，相关的改
革仍在继续，中央和省市政府，有望承担起更多的责任。
今年3月5日全国人代会上，国务院总理温家宝表示，从今年起，免除国家扶贫重点
县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费，到2007年
在全国农村普及这一政策。
而对义务教育法的重新修订，也成为义务教育向免费回归的重中之重。
按教育部明确的时间表，“十一五”期间实现真正免费的义务教育，从进展来看，
各种利益主体的博弈仍在继续——8月份征求意见稿中“不得收取学费、杂费”的条款，
到了10月份修订草案中措词是“逐步免收杂费”。
此外，修订草案中对义务教育经费占GDP的比例，也没有作硬性规定。杨东平教授的
看法是，“修订草案比征求意见稿明显有了后退。”
种种迹象显示，虽然人们的心情已迫不及待，但受制于国情，免费义务教育的恩泽
，惠及全国的孩子仍需时日。
可喜的是，一些地方政府已先行一步。广东在该省16个扶贫开发重点县的农村开始
免费义务教育试点，并在2008年秋季推广到全省农村。江苏也酝酿从明年起，在经济薄
弱的农村地区进行免费义务教育试点。
苏州是第一个宣布为义务教育全面“埋单”的地区。市委书记在9月8日宣布从2006
年秋新学年开始，苏州市享受义务教育的孩子不仅免学费、杂费，教科书费也将全免。
免费义务教育，一场跋涉了100年的路，终点毕竟在望。
(本文采访得到安徽大学张德元教授帮助，谨致谢意；本报编辑郭光东对本文亦有贡
献?)
