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反思我国的住房制度改革

中国社会科学院金融研究所   尹中立

一、当前我国住房制度改革中存在的主要问题

我国的住房制度改革对增加城市住房供给，改善住房消费起到了很大作用。我国城市居民的人均住房从上个世纪初的不足5平方米增加到目前的超过20平方米，已经达到了中等发达国家的住房消费水平。但不可否认，我国的住房制度改革还存在突出的问题，最明显的标志是很多城市的房价不断上涨，越来越多的居民买不起住房。为什么会导致这样的结局？笔者以为，有以下原因：

1、在住房制度改革过程中过分强调住房的市场化。在住房制度改革过程中，主流的观点认为，住房商品化是实现住房公平分配，改变以权谋私的不良风气的必由之路，同时，住房商品化能够调动多方面的建房积极性，缓解住房供需矛盾，并导致住房消费的迅速增加，从而带动国民经济的快速增长。这种观点认为，住房商品化的趋势是必然的，需要讨论的只是实现住房商品化的方式和进程方面的问题。

但是，住房商品化并不能解决全部的问题。住房商品化确实能带来一系列积极的经济和社会效益，但是住房生产和分配的市场制度也存在明显的缺陷。首先，住房商品化仅提供了居民平等进入住房市场，参与交易的机会，而能否买房则取决于其收入决定的货币购买力。市场机制的作用必然导致收入两极分化，在此基础上的住房不平等也在所难免。另一个问题是，市场机制并不能保证实现资源的有效配置，因为在住房市场上竞争不充分、价格信息不完全、住房供给也缺乏弹性。

在住房商品化的改革中出现了一个令人尴尬的现象：一方面存在大量的无房户，而另一方面大量的商品房空置。

市场化解决不了住房问题。为了得出这个结论，西方国家为此探索了几百年。随着工业革命的深入，以英国为首的主要工业化国家面临巨大的住房危机，大多数城市居民没有自己的住房，恶劣的住房条件导致瘟疫的流行等社会危机，社会公众强烈要求政府干预住房市场。但在这段时间里，自由主义哲学思想席卷欧洲，整个经济领域的所有方面几乎都依赖于市场。决策者深信市场上众多的个人供给者和需求者在追逐自身利益的同时，他们之间无阻碍的相互作用能实现资源的最佳配置，所以自由主义的信念与迫使政府对住房进行干预的社会力量之间存在很大的矛盾。冲突造成的紧张状态使住房制度有了比较清晰的现代意味。人们意识到，无拘无束的自由竞争并不会自动带来社会福利的最大化，在住房市场利润的驱动下，住房的供给与需求并不会自动的调节达到某种合意的均衡。改革者开始将大量的精力投入到住房干预，现代住房制度开始形成。不少国家把公民享有住房的权利写入了宪法。

但遗憾的是，我们在设计住房制度改革的思路是却有意无意地忽视了西方国家在完善公共住房保障制度上的努力与探索。尽管我们在1998年的《国务院关于深化住房制度的决定》（即23号文）中，明确规定在我国推行住房分类供应制度，即对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定住房社会保障的经济适用住房，对最低收入者供应含有较多住房社会保障的廉租屋。但更多地将经济适用住房作为暂时的过度性措施，主导思想还是强调“市场化”。

2、忽视住房保障制度的建设。

需要指出的是，住房货币化与住房福利之间并不存在矛盾。许多人往往把实现住房商品化、货币化误解为废除福利分房，把实物分房和福利分房混为一谈。实际上，房改要废除的不是福利分房，而是实物分房。实物分房是指，由系统或单位建房直接分配给职工居住，租金低微到可以忽略不计的地步。这种分房制度是和传统的计划经济体制相适应的，不适应社会主义市场经济的发展，应该而且必须废除。而福利分房则是指，国家对居民收入在不具备以市场价格购买和租赁住房的情况下，在住房上给予低租金使用或优惠价格出售，作为补贴与救济的社会福利措施。因此，福利分房是一种带有社会保障性质的制度，是住房方面的一项社会福利制度，住房制度改革不应取消这种福利分房制度。相反，在实行货币化分配过程中，政府对中低收入者给予必要的福利性照顾，如实施“安居工程”等办法都带有福利分房的性质。

但我国在推进住房制度改革的同时，严重地忽视了公共住房保障制度的建设。在此过程中，政府为了解决低收入人口的住房问题，采取了实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等公共住房保障政策。其中，最主要的是经济适用房政策。但经济适用房政策面临的关键问题是“僧多粥少”。以2003年为例，我国用于经济适用房建设的总投资为600亿元，只占当年房地产的6%，2004年的经济适用房的投资占房地产总投资的比例估计低于5%。因此，经济适用房政策在我国当前的住房制度中并不占有重要地位，它只是一个配角，它无法从根本上解决数目众多的低收入群体的住房问题。

二、忽视公共住房保障制度的客观原因分析

第一个原因是我国的住房制度改革劳动路径与西方国家的住房改革路径不同，使我国的住房制度改革出现了矫枉过正的现象。

在考察世界主要国家的住房制度以后，我国在住房制度改革的目标定位上选择了住房分类供应制度。实行住房分类供应制度比较成功的国家中，发达国家的代表是美国，发展中国家的代表是新加坡。以美国为例，它们的做法是：对占住户总数20%的高收入者供应商品房；对占总数62%的中等收入者供应含有一定社会保障的“社会住宅”，政府调控“社会住宅”的户型和价格；对占总数18%的低收入者，让他们到市场上去租政府规定的房租标准线以下的住宅，亦称廉租屋，房租超过户收入25%的部分由政府补贴。

需要注意的是，美国等西方国家目前所实行的上述住房政策不是一开始就自然产生的，历史的事实告诉我们，在一个世纪前，几乎所有的西方发达国家都对住房市场采取自由放任的政策的，政府不干预住房市场。现在的住房制度是由先前政府不干预住房的政策逐渐演变而来的。美、新两国住房“改制”的理由是，过去实行住房任由市场自发调节的制度，很难解决好广大中低收入者的住房问题。因此，他们决定“改制”，并鲜明地提出“政府介入住房问题”的思路，强调的是政府从“不管”到“要管”（主要是管中低收入者住房）。它们抓住对中低收入者住房给予适度社会保障这一理由，合理合法地加强对中低收入者住房的户型、价格和供应对象的调控和管理，而且比较严格和到位，从而较好地解决了中低收入者的住房问题。我国则是对原来实行的公房低租金制度进行“房改”，顺理成章地提出了走住房商品化道路的改革方向，思路是从“包揽过多”转到“市场化、商品化”。现在看来，走商品化道路是正确的。但在当时的情况下，很难确定“放开”的合适尺度，因而很容易出现该管的事没有管起来的问题。该管的事没有管起来，是我国这些年来忽视公共住房保障制度建设的主要原因之一。

另外一个客观原因是住房制度改革所处的特殊经济背景。1998年国务院出台23号文件，大力推行住房制度改革的大背景是1997年的亚洲金融危机。亚洲金融危机之后，我国的经济面临严峻的考验，出口需求快速下滑，而国内消费也乏力，因此，启动国内住房消费来拉动经济增长是非常正确的决策。这使得当时的住房制度改革更多地考虑到经济增长问题，而不是老百姓的安居问题。从后来出台的和房地产有关的各项政策看，的确存在片面强调房地产市场的经济增长功能，强调“房地产是国民经济的支柱产业”。最明显的标志就是2003年之后的宏观调控的决策上，2003年6月份，央行为了宏观经济调控，抑制投资的过快增长出台121号文件，但为了不影响房地产市场的发展，国务院随后又出台了18号文件。

遗憾的是，“房地产是国民经济的支柱产业”被很多地方政府发挥到了及至。他们设法抬高房价、地价，最大限度地利用房地产行业来刺激当地的经济增长。因为房地产价格上涨不仅可以提高当地GDP的数据，而且可以使政府得到更多的土地出让金，搞更多的城市建设。GDP是地方政府官员的成绩单，GDP大幅度上升意味着升官。除此之外，地方政府的动机是为了小集团的利益，在已经查处的关于官员腐败的大案要案中，与房地产无关的几乎没有，这当然不是偶然的巧合。既然操纵房地产价格不仅可以升官，而且可以发财，何乐而不为呢？正是这些强大的利益驱动，使得住房的功能由“居住”沦为各利益集团寻租的“工具”。

以上两个原因使的我国的住房制度出现了片面强调市场化、忽视公共住房保障的局面

什么是经济适用房? 经济适用房是指具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。 经济适用房是国家为解决中低收人家庭住房问题而修建的普通住房，这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房，故又称为经济适用房。

《经济适用住房管理办法》全文

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http://house.sina.com.cn 2004年05月14日10:15 中国住宅与房地产信息网

　　　　　　　　　　　　　　　经济适用住房管理办法

　　　　　　　　　　　　　　　　　第一章 总则

　　第一条 为规范经济适用住房建设、交易和管理行为，保护当事人合法权益，制定本办法。

　　第二条 本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。

　　第三条 从事经济适用住房建设、交易，实施经济适用住房管理，应当遵守本办法。

　　第四条 发展经济适用住房应当坚持“在国家宏观政策指导下，各地区因地制宜、分别决策”的原则，由市、县人民政府根据当地经济社会发展水平、居民住房状况和收入水平等因素，合理确定经济适用住房的政策目标、建设标准、供应范围和供应对象等，并负责组织实施。

　　第五条 购买经济适用住房实行申请、审批和公示制度。

　　第六条 国务院建设行政主管部门负责全国经济适用住房指导工作。

　　省、自治区建设行政主管部门负责本行政区域范围内经济适用住房指导、监督工作。

　　市、县人民政府建设或房地产行政主管部门(以下简称“经济适用住房主管部门”)负责本行政区域内经济适用住房的实施和管理工作。

　　县级以上人民政府计划(发展和改革)、国土资源、规划、价格行政主管部门和金融机构根据职责分工，负责经济适用住房有关工作。

　　第七条 市、县人民政府应当在做好市场需求分析和预测的基础上，编制本地区经济适用住房发展规划。

　　市、县人民政府经济适用住房主管部门应当会同计划、规划、国土资源行政主管部门根据土地利用总体规划、城市总体规划和经济适用住房发展规划，做好项目储备，为逐年滚动开发创造条件。

　　第八条 市、县人民政府计划主管部门应当会同建设、规划、国土资源行政主管部门依据经济适用住房发展规划和项目储备情况，编制经济适用住房年度建设投资计划和用地计划。经济适用住房建设用地应当纳入当地年度土地供应计划。

　　中央和国家机关、直属企事业单位及军队的经济适用住房建设，实行属地化管理。其利用自用土地建设经济适用住房，经所属主管部门批准后，纳入当地经济适用住房建设投资计划，统一管理。

　　　　　　　　　　　　　　　　第二章 优惠政策

　　第九条 经济适用住房建设用地，要按照土地利用总体规划和城市总体规划要求，合理布局，实行行政划拨方式供应。严禁以经济适用住房名义取得划拨土地后，改变土地用途，变相搞商品房开发。

　　第十条 经济适用住房建设和经营中的行政事业性收费，减半征收；经济适用住房项目小区外基础设施建设费用，由政府负担。

　　第十一条 购买经济适用住房的个人向商业银行申请贷款，除符合《个人住房贷款管理办法》规定外，还应当提供准予购买经济适用住房的证明。个人住房贷款利率执行中国人民银行公布的贷款利率，不得上浮。

　　经济适用住房建设单位可以以在建项目作抵押向商业银行申请住房开发贷款。

　　第十二条 用于个人购房贷款的住房公积金，可优先向购买经济适用住房的个人发放。

　　　　　　　　　　　　　　　　第三章 开发建设

　　第十三条 经济适用住房开发建设应当按照政府组织协调、企业市场运作的原则，实行项目法人招标，参与招标的房地产开发企业必须具有相应资质、资本金、良好的开发业绩和社会信誉。

　　第十四条 经济适用住房要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右。市、县人民政府可根据本地区居民的收入和居住水平等因素，合理确定经济适用住房的户型面积和各种户型的比例，并严格进行管理。

　　第十五条 经济适用住房的规划设计应当坚持标准适度、功能齐全、经济适用、便利节能的原则，并结合全面建设小康社会的目标，优选规划设计方案；经济适用住房建设必须严格执行国家有关技术规范和标准，积极推广应用先进、成熟、适用的新技术、新工艺、新材料、新设备，提高建设水平。

　　第十六条 经济适用住房建设单位对其开发建设的经济适用住房工程质量负最终责任。

　　建设单位应当向买受人出具《住宅质量保证书》和《使用说明书》，并承担保修责任。

　　　　　　　　　　　　　　　第四章 价格的确定和公示

　　第十七条 确定经济适用住房的价格应当以保本微利为原则，其销售基准价格和浮动幅度应当按照《经济适用房价格管理办法》(计价格[2002]2503号)的规定确定；其租金标准由有定价权的价格主管部门会同经济适用住房主管部门在综合考虑建设、管理成本和不高于3%利润的基础上确定。

　　经济适用住房价格确定后应当向社会公示。

　　第十八条 经济适用住房销售应当实行明码标价，销售价格不得超过公示的基准价格和浮动幅度，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。价格主管部门将依法进行监督管理。

　　第十九条 经济适用住房实行收费卡制度，各有关部门收取费用时，必须填写价格主管部门核发的交费登记卡。任何单位不得以押金、保证金等名义，变相向经济适用住房建设单位收取费用。

　　　　　　　　　　　　　　第五章 交易和售后管理

　　第二十条 符合下列条件的家庭可以申请购买或承租一套经济适用住房：

　　(一)有当地城镇户口(含符合当地安置条件的军队人员)或市、县人民政府确定的供应对象；

　　(二)无房或现住房面积低于市、县人民政府规定标准的住房困难家庭；

　　(三)家庭收入符合市、县人民政府划定的收入线标准；

　　(四)市、县人民政府规定的其他条件。

　　第二十一条 市、县人民政府应当根据当地商品住房价格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素，规定享受购买或承租经济适用住房的条件及面积标准，并向社会公布。

　　第二十二条 申请人应当持家庭户口本、所在单位或街道办事处出具的收入证明和住房证明以及市、县人民政府规定的其他证明材料，向市、县人民政府经济适用住房主管部门提出申请。

　　第二十三条 市、县人民政府经济适用住房主管部门应当在规定时间内完成核查。符合条件的，应当公示。公示后有投诉的，由经济适用住房主管部门会同有关部门调查、核实；对无投诉或经调查、核实投诉不实的，在经济适用住房申请表上签署核查意见，并注明可以购买的优惠面积或房价总额标准。

　　第二十四条 符合条件的家庭，可以持核准文件选购一套与核准面积相对应的经济适用住房。购买面积原则上不得超过核准面积。购买面积在核准面积以内的，按核准的价格购买；购买面积超过核准面积的部分，不得享受政府优惠，由购房人补交差价。超面积部分差价款的处理办法，由市、县人民政府制定并公布。

　　第二十五条 居民个人购买经济适用住房后，应当按照规定办理权属登记。房屋、土地登记部门在办理权属登记时，应当分别注明经济适用住房、划拨土地。

　　第二十六条 经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按市场价上市出售；出售时，应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益。具体年限和比例由市、县人民政府确定。

　　个人购买的经济适用住房在未向政府补缴收益前不得用于出租经营。

　　第二十七条 国家鼓励房地产开发企业建设用于出租的经济适用住房，以政府核定的价格向符合条件的家庭出租。

　　第二十八条 经济适用住房购买人以市场价出售经济适用住房后，不得再购买经济适用住房；如需换购，必须以届时经济适用住房价格出售给取得经济适用住房资格的家庭后，方可再次申请。

　　　　　　　　　　　　　第六章 集资建房和合作建房

　　第二十九条 集资、合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、上市条件、供应对象的审核等均按照经济适用住房的有关规定，严格执行。

　　集资、合作建房应当纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理。

　　第三十条 住房困难户较多的工矿区和困难企业，经市、县人民政府批准，可以在符合土地利用总体规划、城市规划和单位发展计划的前提下，利用单位自用土地进行集资、合作建房。参加集资、合作建房的对象，必须限定在本单位无房户和符合市、县人民政府规定的住房困难家庭。

　　第三十一条 向职工或社员收取的集资、合作建房款项实行专款管理、专项使用，并接受当地财政和经济适用住房主管部门的监督。

　　第三十二条 凡已经享受房改政策购房、购买了经济适用住房或参加了集资、合作建房的人员，不得再次参加集资、合作建房。严禁任何单位借集资、合作建房名义，变相搞实物分配或商品房开发。

　　第三十三条 集资、合作建房单位只允许收取规定的管理费用，不得有利润。

　　第三十四条 市、县人民政府可以根据当地经济发展水平、住房状况、居民收入、房价等情况，确定是否发展集资、合作建房以及建设规模。

　　　　　　　　　　　　　　　　第七章 监督管理

　　第三十五条 各有关部门应当加强对经济适用住房建设、交易中违法违纪行为的查处：对未经批准、擅自改变经济适用住房或集资、合作建房用地用途的，由土地行政主管部门按有关规定处罚。擅自提高经济适用住房或集资、合作建房销售价格，以及不执行政府价格主管部门制定的经济适用住房租金标准等价格违法行为，由价格主管部门依法进行处罚。擅自向未取得资格的家庭出售、出租经济适用住房或组织未取得资格的家庭集资、合作建房的,由经济适用住房主管部门责令建设单位限期收回；不能收回的，由建设单位补缴同地段经济适用住房或集资、合作建房与商品房价格差，并对建设单位的不良行为进行处罚。

　　第三十六条 对弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件，骗购经济适用住房或集资、合作建房的个人，由经济适用住房主管部门追回已购住房或者由购买人按市场价补足购房款，并可提请所在单位对申请人进行行政处分；对出具虚假证明的单位，由经济适用住房主管部门提请有关部门追究单位主要领导的责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　　第八章 附则

　　第三十七条 省、自治区、直辖市人民政府经济适用住房主管部门会同计划(发展和改革)、国土资源、价格、金融行政主管部门根据本办法，可以制定实施细则。

　　第三十八条 本办法由建设部会同国家发展改革委、国土资源部、中国人民银行负责解释。

　　第三十九条 本办法自通知发布之日起施行。此前已经购买和签订买卖合同或协议的经济适用住房，仍按原有规定执行。


中华人民共和国建设部


中华人民共和国国家发展和改革委员会


中华人民共和国国土资源部


中国人民银行




二○○四年四月十三日

经济适用住房管理办法